Le cumul d'activités entre la fonction publique et l'entrepreneuriat suscite de nombreuses interrogations. Avec l'essor du statut d'auto-entrepreneur, de plus en plus de fonctionnaires s'intéressent à la possibilité de développer une activité complémentaire. Cependant, ce double statut est encadré par une réglementation stricte visant à préserver l'intégrité du service public. Entre opportunités et contraintes, il est essentiel de bien comprendre les conditions et implications de ce cumul avant de se lancer.
Cadre légal du cumul d'activités pour les fonctionnaires
Le principe général interdit aux fonctionnaires d'exercer une activité privée lucrative en parallèle de leurs fonctions. Cette règle vise à garantir leur indépendance et leur disponibilité pour le service public. Cependant, des dérogations ont été progressivement introduites pour permettre certaines formes de cumul d'activités.
La loi du 2 février 2007 relative à la modernisation de la fonction publique a assoupli ce cadre en autorisant sous conditions le cumul avec une activité privée. Puis la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires est venue préciser et encadrer davantage les possibilités de cumul.
Aujourd'hui, le cumul d'activités est régi par l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Ce texte pose le principe de l'interdiction du cumul tout en prévoyant des dérogations, notamment pour l'exercice d'une activité accessoire.
Le décret n°2020-69 du 30 janvier 2020 précise les modalités d'application de ces dispositions. Il définit notamment la liste des activités accessoires autorisées et la procédure d'autorisation à suivre.
Le cumul d'activités ne doit en aucun cas porter atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service public.
Conditions d'éligibilité au statut d'auto-entrepreneur
Pour pouvoir cumuler son activité de fonctionnaire avec le statut d'auto-entrepreneur, plusieurs conditions doivent être réunies. Tout d'abord, l'agent public doit exercer ses fonctions à temps partiel ou à temps non complet. Un fonctionnaire à temps plein ne peut en principe pas créer une auto-entreprise, sauf dans le cadre très limité des activités accessoires autorisées.
Par ailleurs, l'activité envisagée en tant qu'auto-entrepreneur doit être compatible avec les fonctions exercées au sein de l'administration. Elle ne doit pas placer l'agent en situation de conflit d'intérêts ni compromettre son indépendance.
Plafonds de chiffre d'affaires pour l'auto-entreprise
Le statut d'auto-entrepreneur impose des plafonds de chiffre d'affaires à ne pas dépasser. Pour 2023, ces seuils sont fixés à :
- 176 200 € pour les activités de vente de marchandises
- 72 600 € pour les prestations de services
- 176 200 € pour les activités libérales relevant de la CIPAV
Au-delà de ces seuils, l'auto-entrepreneur bascule dans le régime fiscal de la micro-entreprise. Il est donc important pour un fonctionnaire de veiller à ne pas dépasser ces plafonds afin de conserver le bénéfice du régime simplifié de l'auto-entreprise.
Régime fiscal et social de l'auto-entrepreneur
L'auto-entrepreneur bénéficie d'un régime simplifié sur le plan fiscal et social. Les cotisations sociales sont calculées en appliquant un taux forfaitaire au chiffre d'affaires réalisé. Ce taux varie selon la nature de l'activité :
- 12,8% pour les activités commerciales
- 22% pour les activités de services
- 22% pour les professions libérales relevant de la CIPAV
Sur le plan fiscal, l'auto-entrepreneur peut opter pour le versement libératoire de l'impôt sur le revenu. Dans ce cas, il s'acquitte d'un prélèvement forfaitaire libératoire en même temps que ses cotisations sociales.
Obligations déclaratives spécifiques
L'auto-entrepreneur est soumis à des obligations déclaratives allégées. Il doit déclarer son chiffre d'affaires mensuellement ou trimestriellement, même en l'absence de chiffre d'affaires. Cette déclaration se fait en ligne sur le site de l'URSSAF.
Par ailleurs, le fonctionnaire auto-entrepreneur doit déclarer ses revenus issus de son activité indépendante dans sa déclaration annuelle de revenus. Il doit également informer son administration de tout changement dans sa situation professionnelle.
Procédure d'autorisation pour l'exercice d'une activité accessoire
Pour pouvoir exercer une activité accessoire en tant qu'auto-entrepreneur, le fonctionnaire doit obtenir une autorisation préalable de son administration. Cette procédure vise à s'assurer de la compatibilité de l'activité envisagée avec les fonctions exercées au sein du service public.
Demande auprès de la commission de déontologie
La demande d'autorisation doit être adressée à l'autorité hiérarchique dont dépend l'agent. Celle-ci saisit ensuite la commission de déontologie de la fonction publique pour avis. Cette commission indépendante est chargée d'examiner la compatibilité de l'activité envisagée avec les fonctions exercées par l'agent.
Le dossier de saisine doit comporter plusieurs éléments :
- Une description détaillée de l'activité accessoire envisagée
- Les conditions d'exercice de cette activité (horaires, lieu, rémunération)
- Toute information utile sur l'entreprise ou l'organisme employeur
- L'avis du supérieur hiérarchique sur la demande
Critères d'évaluation de la compatibilité des activités
La commission de déontologie examine la demande au regard de plusieurs critères :
- Le risque d'atteinte à la dignité des fonctions publiques exercées
- Le risque de compromettre ou mettre en cause le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service
- Le risque de méconnaissance des obligations déontologiques
- Le risque de prise illégale d'intérêts
Elle vérifie notamment l'absence de conflit d'intérêts entre l'activité accessoire et les fonctions principales de l'agent. L'avis rendu par la commission s'impose à l'administration.
Durée et renouvellement de l'autorisation
L'autorisation d'exercer une activité accessoire est accordée pour une durée maximale de 3 ans. Elle peut être renouvelée après une nouvelle demande. L'administration peut mettre fin à l'autorisation à tout moment si les conditions qui ont permis sa délivrance ne sont plus réunies.
Le fonctionnaire doit informer son administration de tout changement substantiel dans les conditions d'exercice de son activité accessoire. Une nouvelle autorisation peut alors être nécessaire.
Limitations et restrictions pour les fonctionnaires auto-entrepreneurs
Bien que le cumul d'activités soit désormais possible sous certaines conditions, des limitations importantes subsistent pour les fonctionnaires souhaitant devenir auto-entrepreneurs.
Temps de travail et cumul d'activités
Le cumul d'activités ne doit pas affecter l'exercice des fonctions principales de l'agent public. Pour les fonctionnaires à temps plein, seules certaines activités accessoires limitativement énumérées sont autorisées. Les agents à temps partiel ou à temps non complet bénéficient de plus de souplesse mais doivent veiller à ce que leur activité d'auto-entrepreneur reste secondaire.
L'administration peut contrôler le temps consacré à l'activité accessoire et s'assurer qu'il reste compatible avec les obligations de service de l'agent. Un volume horaire trop important consacré à l'auto-entreprise pourrait remettre en cause l'autorisation accordée.
Secteurs d'activité interdits ou restreints
Certains secteurs d'activité sont totalement interdits aux fonctionnaires dans le cadre d'une activité accessoire, notamment :
- Les activités privées de conseil aux entreprises soumises au contrôle de leur administration
- La prise d'intérêts dans une entreprise soumise au contrôle de leur administration
- Les activités à caractère commercial, sauf dérogation pour la vente de biens fabriqués personnellement
D'autres secteurs sont fortement encadrés ou soumis à des restrictions particulières, comme les activités d'expertise judiciaire.
Règles de non-concurrence avec le service public
L'activité accessoire du fonctionnaire ne doit en aucun cas entrer en concurrence avec les missions de service public de son administration. Cela exclut notamment la possibilité d'exercer à titre privé des prestations similaires à celles réalisées dans le cadre des fonctions publiques.
Par ailleurs, l'agent ne doit pas utiliser les moyens du service (matériels, informations) à des fins personnelles pour son activité d'auto-entrepreneur. Le respect de ces règles de non-concurrence est essentiel pour préserver l'intégrité du service public.
Implications fiscales et sociales du double statut
Le cumul du statut de fonctionnaire et d'auto-entrepreneur a des implications importantes sur le plan fiscal et social qu'il convient de bien appréhender.
Déclaration des revenus issus de l'auto-entreprise
Les revenus tirés de l'activité d'auto-entrepreneur doivent être déclarés en plus du traitement perçu en tant que fonctionnaire. Ils sont soumis à l'impôt sur le revenu selon les règles des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou des bénéfices non commerciaux (BNC).
L'auto-entrepreneur peut opter pour le versement libératoire de l'impôt sur le revenu, sous réserve de ne pas dépasser certains plafonds de revenus. Dans ce cas, il s'acquitte d'un prélèvement forfaitaire libératoire en même temps que ses cotisations sociales.
Cotisations sociales et droits à la retraite
Le fonctionnaire auto-entrepreneur est affilié à deux régimes de sécurité sociale : celui de la fonction publique pour son activité principale et le régime général des travailleurs indépendants pour son activité accessoire. Il cotise donc à deux caisses différentes.
Pour la retraite, les droits acquis dans chaque régime se cumulent. L'activité d'auto-entrepreneur permet ainsi de se constituer des droits complémentaires. Cependant, il convient de veiller à ce que le cumul des cotisations ne dépasse pas les plafonds applicables.
Gestion de la TVA pour l'activité d'auto-entrepreneur
L'auto-entrepreneur bénéficie d'une franchise de TVA tant qu'il ne dépasse pas les seuils du régime micro-fiscal. Il ne facture donc pas de TVA à ses clients et ne peut pas la récupérer sur ses achats. En cas de dépassement des seuils, il bascule dans le régime réel de TVA et doit s'immatriculer auprès du service des impôts.
Le fonctionnaire auto-entrepreneur doit être vigilant sur ce point car le passage au régime réel de TVA implique des obligations déclaratives plus lourdes, peu compatibles avec une activité accessoire.
Cas particuliers et jurisprudence
Certaines situations spécifiques méritent une attention particulière concernant le cumul d'activités des fonctionnaires.
Fonctionnaires à temps partiel et auto-entrepreneuriat
Les fonctionnaires à temps partiel bénéficient de plus de souplesse pour exercer une activité d'auto-entrepreneur. Ils peuvent notamment créer ou reprendre une entreprise, sous réserve d'obtenir l'autorisation de leur administration. La quotité de travail à temps partiel ne peut cependant être inférieure à 50%.
La jurisprudence administrative a précisé que l'autorisation de cumul pouvait être refusée si l'activité accessoire risque de porter atteinte au bon fonctionnement du service, même pour un agent à temps partiel.
Enseignants-chercheurs et valorisation de la recherche
Les enseignants-chercheurs bénéficient d'un régime dérogatoire leur permettant de valoriser les travaux de recherche réalisés dans l'exercice de leurs fonctions. Ils peuvent ainsi créer une entreprise pour exploiter leurs travaux ou apporter leur concours scientifique à une entreprise existante.
Ce dispositif vise à favoriser le transfert de technologies et l'innovation. Il est encadré par des conventions entre l'enseignant-chercheur, son établissement et l'entreprise concernée.
Contentieux liés au cumul d'activités
Le non-respect des règles de cumul d'activités peut donner lieu à des sanctions disciplinaires et à l'engagement de la responsabilité pénale du fonctionnaire. La jurisprudence administrative a précisé les contours de ces obligations.
Ainsi, le Conseil d'État a jugé que l'exercice d'une activité privée non autorisée constituait une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire, même en l'absence de préjudice pour le service. Il a également précisé que l'administration pouvait retirer une autorisation de cumul en cas de changement dans les conditions d'exercice de l'activité accessoire.
Les juridictions administratives contrôlent également le bien-fondé des refus d'autorisation opposés par l'administration. Elles vérifient notamment que ces décisions ne sont pas entachées d'erreur manifeste d'appr
éciation dans l'appréciation de la compatibilité de l'activité accessoire avec les fonctions principales.
Ces différents cas de jurisprudence illustrent l'importance pour les fonctionnaires auto-entrepreneurs de respecter scrupuleusement le cadre légal du cumul d'activités. Une vigilance particulière est nécessaire pour s'assurer que l'activité accessoire reste compatible avec les obligations de service public.
Implications fiscales et sociales du double statut
Le cumul des statuts de fonctionnaire et d'auto-entrepreneur a des conséquences importantes sur le plan fiscal et social qu'il convient de bien appréhender. Comment gérer cette double affiliation ? Quelles sont les obligations déclaratives spécifiques ?
Déclaration des revenus issus de l'auto-entreprise
Les revenus tirés de l'activité d'auto-entrepreneur doivent être déclarés en plus du traitement perçu en tant que fonctionnaire. Ils sont soumis à l'impôt sur le revenu selon les règles des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou des bénéfices non commerciaux (BNC), en fonction de la nature de l'activité exercée.
Concrètement, le fonctionnaire auto-entrepreneur doit remplir une déclaration complémentaire de revenus (formulaire 2042-C-PRO) en plus de sa déclaration principale. Il y indiquera le chiffre d'affaires réalisé dans le cadre de son activité indépendante.
L'option pour le versement libératoire de l'impôt sur le revenu peut simplifier ces démarches. Dans ce cas, l'auto-entrepreneur s'acquitte d'un prélèvement forfaitaire libératoire en même temps que ses cotisations sociales, ce qui le dispense de déclarer ses revenus issus de l'auto-entreprise à l'administration fiscale.
Cotisations sociales et droits à la retraite
Le fonctionnaire auto-entrepreneur se trouve dans une situation particulière puisqu'il est affilié à deux régimes de sécurité sociale distincts :
- Le régime spécial de la fonction publique pour son activité principale
- Le régime général des travailleurs indépendants pour son activité accessoire d'auto-entrepreneur
Il cotise donc à deux caisses différentes. Pour la retraite, les droits acquis dans chaque régime se cumulent. L'activité d'auto-entrepreneur permet ainsi de se constituer des droits complémentaires, ce qui peut être intéressant dans une optique de préparation de la retraite.
Cependant, il convient d'être vigilant sur le cumul des cotisations. En effet, le total des cotisations versées ne peut pas dépasser le plafond de la sécurité sociale. Au-delà, des règles de coordination entre les régimes s'appliquent pour éviter une double cotisation.
Gestion de la TVA pour l'activité d'auto-entrepreneur
L'auto-entrepreneur bénéficie d'une franchise de TVA tant qu'il ne dépasse pas les seuils du régime micro-fiscal. Concrètement, cela signifie qu'il ne facture pas de TVA à ses clients et ne peut pas non plus la récupérer sur ses achats. Cette simplification est généralement appréciée des fonctionnaires exerçant une activité accessoire limitée.
Toutefois, en cas de dépassement des seuils (85 800 € pour les activités de vente et 34 400 € pour les prestations de services), l'auto-entrepreneur bascule automatiquement dans le régime réel de TVA. Il doit alors s'immatriculer auprès du service des impôts et respecter l'ensemble des obligations déclaratives liées à la TVA.
Ce passage au régime réel de TVA implique des obligations comptables et déclaratives plus lourdes, peu compatibles avec une activité accessoire. Le fonctionnaire auto-entrepreneur doit donc être particulièrement vigilant pour ne pas dépasser ces seuils s'il souhaite conserver la simplicité du régime micro-fiscal.
Il est recommandé de consulter un expert-comptable pour bien appréhender toutes les implications fiscales et sociales du cumul de statuts, notamment en cas d'évolution significative de l'activité d'auto-entrepreneur.
Cas particuliers et jurisprudence
Certaines situations spécifiques méritent une attention particulière concernant le cumul d'activités des fonctionnaires. Comment sont traitées ces situations particulières par la jurisprudence ?
Fonctionnaires à temps partiel et auto-entrepreneuriat
Les fonctionnaires à temps partiel bénéficient d'une plus grande latitude pour exercer une activité d'auto-entrepreneur. Contrairement aux agents à temps plein, ils peuvent créer ou reprendre une entreprise, sous réserve d'obtenir l'autorisation de leur administration. Cette souplesse vise à permettre aux agents qui le souhaitent de compléter leurs revenus.
Toutefois, des limites subsistent. La quotité de travail à temps partiel ne peut être inférieure à 50% du temps complet. De plus, la jurisprudence administrative a précisé que l'autorisation de cumul pouvait être refusée si l'activité accessoire risque de porter atteinte au bon fonctionnement du service, même pour un agent à temps partiel.
Ainsi, dans un arrêt du 15 juin 2018, le Conseil d'État a validé le refus opposé à un professeur des écoles à temps partiel qui souhaitait exercer une activité d'auto-entrepreneur dans le domaine de la formation. L'administration avait estimé que cette activité risquait de nuire à la disponibilité de l'agent pour ses fonctions d'enseignement.
Enseignants-chercheurs et valorisation de la recherche
Les enseignants-chercheurs bénéficient d'un régime dérogatoire leur permettant de valoriser les travaux de recherche réalisés dans l'exercice de leurs fonctions. Ce dispositif, prévu par le code de la recherche, vise à favoriser le transfert de technologies et l'innovation.
Concrètement, un enseignant-chercheur peut :
- Créer une entreprise pour exploiter ses travaux de recherche
- Apporter son concours scientifique à une entreprise existante
- Prendre une participation au capital d'une entreprise valorisant ses recherches
Ces activités sont encadrées par des conventions entre l'enseignant-chercheur, son établissement et l'entreprise concernée. Elles sont soumises à l'autorisation du président ou du directeur de l'établissement, après avis de la commission de déontologie.
La jurisprudence a précisé les contours de ce dispositif. Dans un arrêt du 27 juin 2018, le Conseil d'État a notamment jugé que l'autorisation de cumul pouvait être refusée si le projet de création d'entreprise n'était pas suffisamment abouti ou si les garanties d'indépendance de l'enseignant-chercheur n'étaient pas assurées.
Contentieux liés au cumul d'activités
Le non-respect des règles de cumul d'activités peut donner lieu à des sanctions disciplinaires et à l'engagement de la responsabilité pénale du fonctionnaire. La jurisprudence administrative a précisé les contours de ces obligations et les conséquences de leur non-respect.
Plusieurs principes se dégagent de la jurisprudence :
1. L'exercice d'une activité privée non autorisée constitue une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire, même en l'absence de préjudice pour le service (CE, 8 novembre 2017).
2. L'administration peut retirer une autorisation de cumul en cas de changement dans les conditions d'exercice de l'activité accessoire (CE, 27 juillet 2018).
3. Le juge administratif contrôle le bien-fondé des refus d'autorisation opposés par l'administration. Il vérifie notamment que ces décisions ne sont pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation dans l'évaluation de la compatibilité de l'activité accessoire avec les fonctions principales (CE, 15 juin 2018).
4. La prise illégale d'intérêts, définie à l'article 432-12 du code pénal, peut être caractérisée en cas de cumul d'activités non autorisé (Cass. crim., 22 octobre 2008).
Ces différents cas de jurisprudence soulignent l'importance pour les fonctionnaires auto-entrepreneurs de respecter scrupuleusement le cadre légal du cumul d'activités. Une vigilance particulière est nécessaire pour s'assurer que l'activité accessoire reste compatible avec les obligations de service public et ne place pas l'agent en situation de conflit d'intérêts.
Le cumul d'activités des fonctionnaires, bien qu'encadré, offre des opportunités intéressantes pour développer une activité complémentaire. Toutefois, il est essentiel de bien en maîtriser les règles pour éviter tout risque juridique ou déontologique.